會議指出,在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機構試點,要圍繞改善大氣環(huán)境質量、解決突出大氣環(huán)境問題,理順整合大氣環(huán)境管理職責,探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構,深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制,實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法,推動形成區(qū)域環(huán)境治理新格局。
  國家城市環(huán)境污染控制技術研究中心研究員彭應登向《華夏時報》表示,去年下半年,環(huán)保部曾經(jīng)就《試點方案》征求過北京市、天津市與河北省的意見,其職能涉及到大氣污染治理、水污染治理等。如今深改組審議通過這一方案,意味著“京津冀環(huán)保局”試點進程將會加快,今年下半年有望設立。
  污染企業(yè)扎堆兩省交界區(qū)域
  2016年3月18日,《大河報》以《鄰省的廠污染了河南的村》為題,報道了安徽兩家企業(yè)違法生產殃及河南多個村莊的事情。據(jù)了解,河南省夏邑縣韓道口鎮(zhèn)范集、段莊、曹市園等多個村莊,與安徽省碭山縣薛樓板材工業(yè)園區(qū)僅隔一道土溝。隨著薛樓板材工業(yè)園區(qū)內一些蓄電池廠、熒光粉廠、農藥廠的上馬,河南方面的幾個村莊飽受工廠廢氣、廢水污染的困擾,多年得不到解決。
  事實上,此類跨省環(huán)境污染糾紛的案例不在少數(shù),一些違法企業(yè)甚至刻意通過異地排污來逃避環(huán)保執(zhí)法,很多污染企業(yè)扎堆出現(xiàn)在兩省交界的區(qū)域。
  2016年11月4日,在回答全國人大常委會委員專題詢問時,環(huán)保部長陳吉寧表示,水和大氣具有很強的流動性,環(huán)境污染和生態(tài)破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現(xiàn)出來,但是這種污染的空間分布又和行政區(qū)劃不一致,所以建立跨行政區(qū)的區(qū)域、流域的環(huán)保機構至關重要。
  “近幾年,環(huán)保部門在推動區(qū)域和流域管理方面也取得一些成效,如逐步明確了建立重點區(qū)域、流域環(huán)境管理的法律法規(guī)和管理要求,推動實行體現(xiàn)區(qū)域、流域特點的環(huán)境管理模式,構建完善區(qū)域、流域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制等,特別是目前運行得比較好的是區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制,對珠三角地區(qū)全區(qū)域PM2.5達標發(fā)揮了非常重要的作用。”陳吉寧說,“不過,一些地方政府因為各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致,各自為政,導致各地在環(huán)保目標、政策標準、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一。現(xiàn)有的協(xié)調機制也比較松散,缺乏強有力的支撐,權威性不足?!?br />  環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光也曾撰文指出,探索進行跨地區(qū)環(huán)保機構試點的主要原因,是國家提出的許多重大環(huán)保理念如生態(tài)文明、綠色發(fā)展等,在地方上缺少強有力的體制來貫徹執(zhí)行。
  “中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴,但在具體執(zhí)行落實中總有差距,很大的原因就是缺少一個中間環(huán)節(jié),我們把它稱為‘傳動機構’,就像汽車馬達的動力需要通過‘掛擋’才能驅使車輪行動一樣?!毕墓庹f,“跨地區(qū)環(huán)保機構就是這種傳動機構,把中央關于環(huán)境保護的國家意志落實到地方實踐中去。目前來看,區(qū)域環(huán)保機構是環(huán)保體制中的一個短板?!?br />  此外,地方落實環(huán)保責任,最重要的途徑是改變當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展方式、產業(yè)結構、產業(yè)布局等,而不是簡單的配置一些污染治理設施,而中央環(huán)保機構遠離地方的具體管理事務,很難控制地方的經(jīng)濟發(fā)展方式、產業(yè)布局等。中央環(huán)保機構只有數(shù)百人,面對三十多個省市自治區(qū),實際上也沒有足夠的能力對地方進行環(huán)??刂啤?br />  目前,國家已經(jīng)建立了分級的環(huán)境影響評價制度,越是重大的經(jīng)濟建設項目,環(huán)評審批的級別越高,同時還在全國設立了六個環(huán)保督查中心。但是這些體制安排仍然比較乏力,環(huán)保督查中心只是中央環(huán)保機構監(jiān)督執(zhí)法職能上的派出機構,地位比較弱,沒有管理職能,所以它們還不能算是真正的區(qū)域環(huán)保機構。
  “在環(huán)境保護上是存在著中央和地方的博弈的,現(xiàn)有的環(huán)保體制,看上去中央很強勢,實際上是地方自治性很強,環(huán)保要求在地方落實不足,使區(qū)域性環(huán)境問題越來越突出。為此,中央政府必須有一定的體制來推動地方的轉變。”夏光說。
  中央與省級之間新增環(huán)保機構
  夏光表示,跨地區(qū)環(huán)保機構,是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機構與各省級環(huán)保機構之間,再增加一層跨越各省級行政單元的環(huán)保機構,這種機構設置是對現(xiàn)有環(huán)境保護管理體制的較大改變。
  近年來,中央多次提出要開展區(qū)域流域環(huán)保機構改革試點。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出,要“在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”、“開展按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點”。2016年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》又提出,要“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構,推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式?!?br />  2016年11月4日,在回答全國人大常委會委員專題詢問時,環(huán)保部長陳吉寧曾經(jīng)透露,環(huán)保部要開展建立跨地區(qū)環(huán)保機構、按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構的試點,環(huán)保部正在牽頭做這兩個試點的方案。“目前我們已經(jīng)有了一個初步的方案,正在積極與各部門協(xié)調,希望按程序報批之后進行試點的實施。”
  在夏光看來,建立跨地區(qū)環(huán)保機構的目的有兩點:一是強化中央的環(huán)保事權和調控能力,通過建立跨地區(qū)環(huán)保機構把中央的國家意志更好地實施下去;二是監(jiān)督并幫助地方政府履行環(huán)境保護法律責任,增強其執(zhí)行能力。
  他表示,區(qū)域環(huán)保機構發(fā)揮作用的途徑有兩個,一是通過管制、執(zhí)法、強制的辦法,督促地方政府和企業(yè)履行環(huán)保責任;二是通過引導和幫助的辦法,即通過國家安排的環(huán)保項目把地方環(huán)保的事情辦起來。
  “從這個意義上說,區(qū)域環(huán)保機構應該是一個強勢的、實體性的執(zhí)行機構,不是一般性的協(xié)調機制,要有法定授權,可以審批、環(huán)評、審查、檢查以及實施環(huán)保項目?!毕墓庹f。
  從國際經(jīng)驗上看,類似這樣的強勢區(qū)域環(huán)保機構在國際上也比較通行。美國聯(lián)邦環(huán)保局下設了十個區(qū)域辦公室,分片管理全國各個地方,擁有一些行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和實施項目的職能。另外,法國、韓國、日本等也有類似機構。
  “推進區(qū)域環(huán)保機構的改革,單從行政成本的角度來看是要增加國家行政支出的。但由于區(qū)域環(huán)保機構加強了基層的環(huán)境保護工作,由此帶來經(jīng)濟發(fā)展方式轉向綠色化,減少污染排放和各種環(huán)境損害,這也會節(jié)約下來大量經(jīng)濟成本,這個節(jié)約量可以抵消一部分建立區(qū)域環(huán)保機構所增加的行政成本,甚至還要超過。”夏光說,“與此同時,區(qū)域環(huán)保機構將促進發(fā)展綠色產業(yè),帶來新的經(jīng)濟收益,這也會沖抵行政成本。更何況加強環(huán)保會給老百姓帶來藍天碧水這種效益,其價值是難以計量的。”(轉自:儀器信息網(wǎng))
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